一、劳动立法的发展状况

自1994年《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)颁布后,我国相继制定了一系列劳动法律、法规和规章,基本形成了以《劳动法》为核心,多层次法律规范并存的劳动立法格局。劳动立法取得了突破性的发展,劳动法律制度基本得以建立。主要表现在以下方面:

(一)保障劳动者的就业机会

就业涉及到劳动者最基本的利益。中国就业人口庞大,这一基本国情决定了劳动立法必须将劳动者的就业作为法律保障的重点和核心。《中华人民共和国宪法》和《劳动法》以及《中华人民共和国妇女权益保障法》等对劳动者的就业特别是妇女就业做了规定,内容包括:国家保障劳动者有平等就业的机会;保护妇女享有与男子平等的劳动权利;实行男女同工同酬;保障妇女在四期内受到特殊保护;用人单位不得随意解除劳动合同等。这些规定对于劳动者的平等就业、就业保障,特别是自主择业给予了保障。与此同时,政府采取积极的就业政策,通过各种有效措施大力促进就业。截止2001年底,全国人口总数为127627万人,城镇就业人口占从业人员总数的32.8%,城镇登记失业率为3.6%.(注:本文数据来源于劳动和社会保障部《中国的劳动和社会保障状况》白皮书提供的数据,中国劳动保障报,2002年5月9日。)

(二)建立并普遍实行了劳动合同制

我国从20世纪80年代中期开始在国有企业中试行劳动合同制。《劳动法》颁布后,这一制度已在城镇各类企业中广泛实施。《劳动法》对订立劳动合同的原则、劳动合同的期限、劳动合同的变更、终止和解除等基本内容作了规定。此外,前劳动部还出台了《企业经济性裁减人员规定》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《违反<劳动法>有关劳动合同规定的赔偿办法》等规章,使劳动合同制度趋于完善。实行劳动合同制度,明确了劳动者于用人单位的权利义务,保障了劳动者的择业自主权和用人单位的用人自主权,标志着我国适应市场经济的劳动用工制度基本建立。目前,全国各省、市也相继制定了本地方实行劳动合同制度的地方性法规或规章,对于进一步推行和完善劳动合同制度起到了积极的促进作用。

(三)推行集体合同制度

为形成企业劳动关系自我协调机制,保护劳动者整体的合法权益,我国从20世纪90年代初期开始推行集体合同制度,并在一系列法律法规中作了明确规定。这些法律和规章包括:《劳动法》、《工会法》、《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》等。近年来,集体合同制度不仅在非国有企业中推行,而且也在国有企业中逐步推广。截止2001年底,全国企业签订并报送劳动行政部门备案的集体合同已达65万多份。

(四)建立劳动关系三方协商机制

建立协调劳动关系的三方机制,是市场经济国家协调劳动关系的一个成功经验。我国《劳动法》和《工会法》对此作出了明确规定,各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面的代表,建立劳动关系三方机制,共同研究解决劳动关系方面的重大问题。2001年8月,中国劳动和社会保障部同中华全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方会议制度,并召开了第一次国家级协调劳动关系三方会议。目前,北京、天津、河北、山西、江苏等25个省、直辖市以及深圳、大连等城市已建立地区性劳动关系三方协调机制。

(五)完善劳动标准体系

目前,我国已形成以《劳动法》为核心,内容涉及工时、休息休假、工资、禁止使用童工、女职工和未成年工的特殊劳动保护、劳动定额、职业安全卫生等方面劳动标准体系,并根据经济和社会发展不断调整和完善。《劳动法》、《企业最低工资规定》、《工资支付暂行规定》等法律规章,对规范工资分配行为作出了明确规定。全国已基本建立了最低工资制度,有1万多户企业开展了工资集体协商,26个省、自治区、直辖市发布了工资指导线,88个城市发布了劳动力市场指导价位。到2001年底,城镇职工实际平均工资水平年平均递增5.5%.

(六)健全劳动争议处理体制

建立市场经济体制后,劳动关系的复杂化导致劳动争议的数量不断上升。为及时依法处理劳动争议,维护当事人双方的合法权益,《劳动法》、《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》等法律法规确定了我国处理劳动争议的机构和“一调、一裁、二审”的处理程序。截止2001年底,全国已建立县级以上劳动争议仲裁委员会3192个,专职和兼职仲裁员近2万个。从1993年至2001年底,全国各级劳动争议仲裁委员会共立案受理劳动争议案件68.8万件,涉及劳动者236.8万人,结案率始终保持在90%以上。(注:统计数字来源于中国劳动统计年鉴。)

二、劳动立法有待完善的问题

我国劳动立法近年来虽然取得了令人瞩目的发展和成绩,但由于中国地域辽阔、人口众多,加之社会主义市场经济体制仍在初步建立之中,还存在很多问题需要探讨和完善。这些问题主要有:

劳动立法还没有形成一个较完善的劳动法律体系。这主要表现在:虽然我国颁布了一系列劳动法律法规,但是一些重要的调整劳动关系急需的法律还没有出台,如《劳动合同法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保险法》等。由于缺乏法律的统一规范,使得在这些领域出现的一些问题无法可依,而劳动者在劳动关系中的弱者地位决定了在无法律明确规定的情况下其往往成为权利的被侵害者;有的问题只能依据政策加以调整,有些领域虽然有法律规定,但或者法律规定的比较原则,或者立法的层次不高,有些法律还出现对同一问题规定的不甚一致,导致在实际运用中认识不统一而影响了法律的贯彻实施。如《劳动法》第33条规定:“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项,签订集体合同。”这一规定明显体现出,签与不签集体合同是一种授权性规范,而非义务性规范,因此实践中相当一些企业以该条为依据拒绝与企业工会签订集体合同。而新修改的《工会法》第20条第二款规定:“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商,签订集体合同。”并且在第53条将“无正当理由拒绝进行平等协商的”行为确定为违法行为,并承担相应的法律责任。显然,《工会法》的规定已将签订集体合同作为一种义务性规范。然而两个法律规定的不一致直接导致工会与企业对这一制度的认识差异,所造成的后果已在集体合同制度的推行中特别是非公企业中显现出来。 劳动立法所覆盖的劳动者范围还比较窄。根据《劳动法》的规定,目前《劳动法》只适用于企业、个体经济组织和实行企业化管理的事业单位,在国家机关、事业单位和社会团体中只适用于与之建立劳动合同关系的劳动者,其他劳动者则不在劳动法的调整范围内。这使得相当一部分劳动者的合法权益得不到劳动法的同等保护,突出表现在劳动制度与人事制度不相互衔接;事业单位和社会团体劳动者不能平等地享有劳动法赋予劳动者的劳动权利;发生的人事争议未能与劳动争议处理适用同样的法律程序和尺度。随着社会主义市场经济不断深入发展,事业单位体制改革也已提上日程,越来越多的劳动者都将在同等的条件下进行平等竞争,因此都迫切需要劳动法的保护。而目前劳动立法的适用范围远不能满足劳动者维护自身权益的需要,也不利于我国人事制度改革的顺利进行。

劳动立法中突出保护劳动者权益之处还需要加强。劳动法律与民事法律的最大区别就在于劳动关系的双方当事人存在隶属关系,用人单位拥有对劳动者的管理权,加上我国劳动力供大于求,且在相当长时期内难以改变,劳动者无论在建立劳动关系前还是在劳动关系运行过程中均处于弱者地位。而劳动法就是以保障劳动者合法权益为其根本宗旨,因此劳动立法应在其内容上有别于民事法律,突出维护劳动者权益。但值得注意的是,在我国目前一些重要的劳动法律法规中,由于适用了民事法律的原则,诸如平等自愿、协商一致等,导致对劳动者的保护不够,使劳动者在订立、变更、续订和履行劳动合同时均处于十分不利的地位,其合法权益极易受到侵犯。

劳动争议处理制度已明显滞后。我国统一的劳动争议处理制度建立于1993年,1994年《劳动法》对这一制度在予以肯定的基础上进行了部分修改。时至今天,劳动争议处理制度已实行了近10年,虽然取得了相当的成绩,但暴露出的问题也是不容回避的。这包括劳动争议案件处理周期长,劳动争议仲裁委员会人少案多、不堪重负,劳动争议仲裁程序还不够完善,特别是缺乏对仲裁申诉期的中止、中断和延长的明确规定,劳动者胜诉后难以执行等等。这些问题如不及时解决,现行劳动争议处理制度将难以应对不断攀升的且日益复杂的劳动争议,这不仅将影响劳动关系的稳定,提升改革成本,甚至会对社会稳定构成威胁。

三、完善劳动立法的思路

面对市场经济的发展所带来的劳动关系日益复杂多样的局面,以及加入WTO后资本与劳动矛盾的进一步加剧,我国劳动立法应与时俱进,适时作出调整和完善,以维护劳动者合法权益,适应社会进步和经济发展的要求。

首先,应尽快建立起完备的劳动法律体系,尽快出台专门的调整劳动关系的法律,如《促进就业法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保障法》、《劳动争议处理法》等,并及时修改《劳动法》和相关法律法规,吸收目前地方立法中的成功经验,使我国劳动关系的法律调整趋于统一,构成一个完善的立法体系,从而使劳动者的权益得到全方位的保护。

其次,扩大劳动法的适用范围并加大对劳动者的保护力度。今后,劳动立法应朝着统一立法的方向发展,不仅应将各种不同所有制经济类型的企业及劳动者纳入劳动法范围,使其在同等条件下平等竞争,而且随着我国人事制度改革的加快和逐步完善,应将事业单位和社会团体的劳动者也纳入劳动法的调整范围,形成除国家公务员和实行公务员系列以外的所有劳动者均适用劳动法,使劳动者都无差别地得到法律的同等保护。此外,劳动立法应区别于民事法律,在立法中要向劳动关系中的弱者倾斜,以实现劳动法的立法目的和劳动关系的实质平等,进而促进社会公平和正义的实现。

第三,强化平等协商和集体合同制度。平等协商和集体合同制度,是维护劳动者集体劳动权益的重要手段。《工会法》将这项制度作为工会履行维护职工合法权益的最重要的方式。我国目前已有关于集体合同的法律和规章,但力度不强,缺乏刚性。今后的劳动立法一方面应制定统一的集体合同法,减少法律规定之间的矛盾,另一方面应在制度上有所强化,使集体合同制度真正发挥维护劳动者整体权益的目的。这包括对企业工会提出的协商签订集体合同的要求企业方不得拒绝;拖延或拒绝平等协商、签订集体合同的企业应承担法律责任,并规定承担法律责任的方式和程序;促进区域性集体合同和行业集体合同的建制和发展;具体规定因签订集体合同和因履行集体合同发生争议的处理机构和程序等。

第四,重新审视和完善劳动争议处理制度。目前劳动争议处理制度存在的问题已越来越引起关注,重新审视并对其加以完善显得十分必要和迫切。重点应考虑:建立或裁或审、裁审分轨的争议处理体制,以解决劳动争议处理耗时耗力,不利于劳动者维权的问题;在法律上界定个人争议和集体争议、权利争议和利益争议,并对不同争议设置不同的处理程序,以便能对涉及集体劳动权利可能造成社会隐患的争议作出快速反映,及时处理;改革劳动争议诉讼制度,包括成立劳动法庭专门处理劳动争议案件,设置适应及时处理劳动争议的诉讼程序,完善证据规则,以及吸收社会有关人士作为陪审员组成合议庭等,以使诉讼成为保护劳动者权益的最终和有效的法律屏障。

第五,借鉴国际劳动立法和其他市场经济国家劳动立法的有益经验。迄今为止,我国已批准23个国际劳工公约。加入世贸组织后,随着资本国际化、劳动力全球化的步伐进一步加快,劳动关系将更加复杂多变,按照国际劳工标准和国际通行规则规范劳动关系已显得十分迫切,这已在我国一些企业与一些跨国公司的合作中显现出来。今后我国劳动立法应更多地研究和借鉴其他市场经济国家劳动立法的成功经验,使我国劳动关系法律调整符合市场经济的发展需要。

最后,工会应积极参与劳动法律制度建设,从源头上保护劳动者的合法权益。工会作为职工自愿结合的群众性组织,“维护职工合法权益是工会的基本职责”。工会履行基本职责最重要的手段之一就是多层次地参与劳动法律法规和规章、政策的起草和制定工作,代表和反映职工的意愿,使劳动立法实现维护劳动者权益的价值取向。当前和今后一个时期,工会参与立法的重点主要是推动劳动法的修改和制定单行法律,以在整体上维护劳动者权益。